Mediacja w postępowaniu administracyjnym

27 kwietnia 2017 r. Prezydent podpisał ustawę z  dnia 7 kwietnia 2017 r. o  zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. Projektodawcy, dostrzegaj?c problemy występuj?ce w  postępowaniach administracyjnych: ich przewlekłość, czasem nadmierny lub niewłaściwie pojmowany formalizm oraz władczy charakter relacji, zaproponowali rozwi?zania, które maj? przyczynić się do  bardziej partnerskiego podejścia administracji do  obywateli oraz zagwarantować uczestnictwo społeczeństwa w  sprawowaniu władztwa administracyjnego. Jednym z  takich rozwi?zań jest wprowadzana wspomnian? ustaw? zmieniaj?c? mediacja – niekonfrontacyjny sposób doprowadzenia do  załatwienia sprawy przy udziale bezstronnego i  neutralnego mediatora. Mediacja należy do  grupy alternatywnych metod rozwi?zywania sporów. Dotychczas instytucja ta funkcjonowała jedynie w  postępowaniu s?dowoadministracyjnym i  to w  praktyce w  niewielkim zakresie (np. według danych za rok 2015, została przeprowadzona jedynie w  ośmiu sprawach, z  czego tylko w  jednej postępowanie zakończono w  ten sposób, podczas gdy w  roku 2016 mediację prowadzono także w  ł?cznie ośmiu sprawach, ale żadnej nie zakończono w  ten sposób – podajemy za  Informacj? o  działalności s?dów administracyjnych w  2016 roku, NSA, Warszawa 2017, s. 17).

Wprowadzana regulacja zakłada dopuszczalność mediacji zarówno pomiędzy stronami postępowania, jak i  pomiędzy stronami a  organem administracji publicznej, przed którym sprawa się toczy (art. 96a  ? 4 k.p.a.). Z  pewności? polubowne zakończenie sprawy, co do  której organ administracji i  strona zajmuj? odmienne stanowiska, może zapobiec wszczęciu w  tej sprawie postępowania odwoławczego czy s?dowoadministracyjnego, skoro poprzez wspólne wypracowywanie rozwi?zań przez stronę i  organ strona zyskuje poczucie, że miała na  nie realny wpływ, co więcej – zgodziła się na  nie, co znacz?co wpływa na  jej zadowolenie z  finalnego efektu postępowania.

Mediacja będzie mogła być prowadzona we wszystkich sprawach, których charakter na  to pozwala (art. 96a  ? 1 k.p.a.). Może ona mieć więc znaczenie szczególnie w  sprawach, w  których może być zawarta ugoda czy w  których organ ma zamiar wydać decyzję na  niekorzyść adresata. W  takich przypadkach skuteczna mediacja może bowiem odwieść stronę od  zamiaru składania odwołania, a  rozstrzygnięcie będzie dla niej łatwiej akceptowalne i  może być bardziej korzystne.

Podstawowe zasady mediacji, a  zatem dobrowolność (art. 96a  ? 2 k.p.a.), poufność (art. 96j  ? 1 k.p.a.), bezstronność (art. 96g k.p.a.) i  neutralność mediatora (art. 96f k.p.a.) oraz możliwość jego wyboru przez strony (art. 96b  ? 2 i  3 k.p.a.) s? przez wprowadzane rozwi?zania w  pełni respektowane.

Dobrowolność mediacji przejawia się w  prawie stron do  podjęcia decyzji o  tym, czy chc? w  niej uczestniczyć, a  także w  możliwości przerwania jej na  każdym etapie, bez ponoszenia negatywnych konsekwencji z  tego tytułu. Do  tego dochodzi swoboda wyboru osoby mediatora oraz sposobu pokrycia i  zasad ponoszenia kosztów mediacji. Projekt nakłada na  organ administracji obowi?zek zawiadomienia z  urzędu b?dź na  wniosek stron o  możliwości przeprowadzenia mediacji. Jeśli strona nie wyrazi zgody na  mediację w  terminie 14 dni od  dnia doręczenia zawiadomienia, mediacji nie przeprowadza się – art. 96c k.p.a. nie przewiduje więc możliwości domniemywania zgody strony. W  myśl zasady należytego i  wyczerpuj?cego informowania stron o  okolicznościach faktycznych i  prawnych (zatem zasady ogólnej art. 9 k.p.a.), aby zgoda mogła być wyrażana w  pełni świadomie, zawiadomienie dotycz?ce mediacji zawierać ma pouczenie o  zasadach prowadzenia mediacji, w  tym o  możliwości wybrania osoby mediatora przez strony i  o zasadach ponoszenia jej kosztów.

Neutralność i  bezstronność mediatora zapewnić maj? projektowane przepisy art. 96f k.p.a. i  art. 96g k.p.a., które między innymi wprowadzaj? zakaz pełnienia roli mediatora przez pracownika organu administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie (zob. art. 96f  ? 3 k.p.a.). Poza tym postępowanie mediacyjne będzie mogła prowadzić w  zasadzie każda osoba fizyczna o  pełnej zdolności do  czynności prawnych, korzystaj?ca z  pełni praw publicznych, któr? wskaż? uczestnicy mediacji b?dź (jeśli tego nie uczyni?) organ administracji publicznej. Nie przewiduje się więc obowi?zku posiadania przez mediatora określonych kwalifikacji. Większ? wagę niż do  wiedzy i  umiejętności mediatora przykłada się do  zaufania, którym darz? dan? osobę strony, co znów ma wpłyn?ć korzystnie na  przebieg postępowania. Przejawem respektowania woli uczestników mediacji jest też możliwość niewyrażenia przez nich zgody na  zapoznanie się przez mediatora z  aktami sprawy (który co do  zasady ma do  tego prawo) w  terminie siedmiu dni od  dnia ogłoszenia lub doręczenia im postanowienia o  skierowaniu sprawy do  mediacji (art. 96i k.p.a.).

Jedn? z  największych zalet mediacji jest jej poufność, któr? nowe rozwi?zania także maj? gwarantować. Zarówno mediator, uczestnicy postepowania, jak i  inne osoby – np. pełnomocnicy stron czy tłumacze – s? obowi?zani do  zachowania w  tajemnicy wszelkich informacji, o  których dowiedzieli się w  zwi?zku z  prowadzeniem mediacji. Takie informacje nie mog? także być wykorzystywane po jej zakończeniu. Dopuszcza się jednak możliwość uchylenia tego zakazu, jeśli uczestnicy tak postanowi? (art. 96j  ? 2 k.p.a.). Jedynym dokumentem o  jawnej treści będzie protokół z  przebiegu mediacji, który mediator będzie miał obowi?zek przedłożyć organowi administracji publicznej niezwłocznie po przeprowadzeniu postępowania (art. 96m  ? 1 i  3 k.p.a.). Zostanie on wł?czony do  akt sprawy, a  jego odpis doręczony stronom postępowania.

Protokół z  przebiegu mediacji będzie zawierał między innymi dokonane ustalenia co do  sposobu załatwienia sprawy, które – jeśli pozostan? w  granicach prawa – będ? wi?zały organ administracji publicznej, który będzie musiał załatwić sprawę zgodnie z  tymi ustaleniami (art. 96n  ? 1 k.p.a.). Innych dokumentów z  mediacji wykorzystywać organowi nie wolno zgodnie z  art. 96n  ? 2 k.p.a. Wskazanie jako celu mediacji wyjaśnienia i  rozważenia okoliczności faktycznych i  prawnych sprawy oraz przyjęcie ustaleń dotycz?cych jej załatwienia w  granicach obowi?zuj?cego prawa wył?cza co do  zasady możliwość prowadzenia mediacji w  sprawach regulowanych przepisami bezwzględnie obowi?zuj?cymi, które nie pozostawiaj? organowi możliwości stosowania uznania administracyjnego. Aby zagwarantować zgodność z  prawem, organ administracji musi zatwierdzić ugodę zawart? przed mediatorem. Będzie oczywiście musiał tego odmówić, jeżeli ugoda została zawarta z  naruszeniem prawa. Konieczność ta wynikać będzie z  odesłania zawartego w  projektowanym przepisie art. 121a k.p.a., zgodnie z  którym do  ugody zawartej przed mediatorem stosuje się odpowiednio przepisy dotycz?ce ugody zawartej przed organem administracji, wyrażone w  art. 117-121 k.p.a.

Zawarcie ugody nie jest jednak jedynym możliwym zakończeniem postępowania mediacyjnego. W  jego wyniku strona może bowiem wycofać lub zmodyfikować swoje ż?danie, wniosek czy wniesiony przez siebie środek odwoławczy. Sprawa może zostać również załatwiona w  drodze decyzji administracyjnej. Pomimo że decyzja taka nie traci prawnego charakteru władczego rozstrzygnięcia, jej wydanie po przeprowadzeniu mediacji może zdecydowanie zwiększyć akceptowalność rozstrzygnięcia przez stronę.

Instytucji mediacji w  postępowaniu administracyjnym służyć ma również projektowane rozszerzenie zakresu zasady polubownego rozstrzygania kwestii spornych wyrażonej w  art. 13 k.p.a. Ma być ona realizowana zarówno jako metoda działania organu, jak i  jako sposób wypracowywania rozstrzygnięcia sprawy. Wspomniana zasada nakłada na  organ administracji obowi?zek d?żenia do  polubownego rozwi?zywania kwestii spornych oraz ustalania praw i  obowi?zków stron postępowania we wszystkich sprawach, których charakter na  to pozwala, w  szczególności poprzez skłanianie stron o  spornych interesach do  zawarcia ugody oraz poprzez podejmowanie czynności niezbędnych do  przeprowadzenia mediacji. Taki kształt przepisu powinien tym bardziej skłaniać organy administracji do  mediowania w  sprawach, które się do  tego nadaj?.

Uregulowanie instytucji mediacji w  Kodeksie postępowania administracyjnego z  pewności? może nieść ze  sob? wiele korzyści: wzrost zaufania obywateli do  organów administracji, pewne odci?żenie s?downictwa administracyjnego, usprawnienie postępowania administracyjnego, skrócenie czasu jego trwania oraz zwiększenie wpływu stron postępowania na  swoje sprawy. Ten cel jest jednak dalekosiężny, a  aby go osi?gn?ć, potrzeba proaktywnej postawy organu prowadz?cego postępowanie. Potrzebna jest też pewna zmiana mentalności administracji publicznej, gdzie mediacja nie ma tradycji. Powodzenie nowej instytucji w  dużej mierze zależy bowiem od  tego, czy organy faktycznie będ? skłonne wypracowywać wraz obywatelami wspólne rozwi?zania w  każdej nadaj?cej się do  tego sprawie.

Adrianna Bartosiak, dr Maciej Kiełbowski, praktyka sporów administracyjnych kancelarii Wardyński i  Wspólnicy