Komitety

Uwagi Francusko-Polskiej Izby Gospodarczej do projektu o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw

25/04/2018

<p style="text-align: justify;">W imieniu członków Komitetu PPP, działającego przy Francusko-Polskiej Izbie Gospodarczej, pragniemy przedstawić najistotniejsze uwagi do projektu o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw.</p>

Z naszych analiz wynika, że po wprowadzeniu planowanej zmiany i dodaniu ust. 1a do art 72 UoFP automatycznie wszystkie umowy PPP będzie można uznać, że uzyskaj? status tytułu dłużnego i będ? wchodzić do długu publicznego JST niezależenie od wyniku badania wpływu ww. umowy na dług publiczny zdefiniowanej w art. 18a Ustawy o Partnerstwo Publiczno-Prywatne. W szczególności aby zaci?gn?ć zobowi?zania z umowy PPP przez JST będ? musiały się one mieścić w limicie JST określonym uchwał? budżetow?, dodatkowo będzie wymagana pozytywna opinia RIO odnośnie możliwości spłaty tego zobowi?zania. Ponadto, odmiennie niż dotychczas, wydatki z wszelkich umów PPP będ? limitowane wskaźnikiem spłaty zobowi?zań wyliczonym zgodnie z nowym wzorem zawartym w art. 243 UoFP.

Wyrażamy zaniepokojenie, że taka zmiana negatywnie wpłynie na dalsz? przyszłość realizacji projektów w formule PPP, która to jest promowana przez Rz?d w przyjętej Polityce Rz?du w Zakresie Rozwoju Partnerstwa Publiczno-Prywatnego oraz zapisana w Strategii na rzecz zrównoważonego rozwoju Premiera Mateusza Morawieckiego.

Wyrażamy nadzieje, że nasze uwagi do przedmiotowego projektu zostan? uwzględnione w dalszym toku prac nad ustaw?,

Artykuł:

Art.1 pkt. 1 – dot. art. 72 Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ^{^[1]}

Zaproponowana zmiana:

1) w art. 72 po ust.1 dodaje się ust. 1a w brzmieniu: „1a. Do tytułów dłużnych, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3, zalicza się zobowi?zania finansowe bior?c pod uwagę zarówno ich treść prawn? jak i ekonomiczn?, w szczególności do tytułu dłużnego, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się

zobowi?zania wynikaj?ce z umów, które wywołuj? skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu.”;

Komentarz:

Zamiarem Ustawodawcy, wynikaj?cym zarówno z treści projektu nowelizacji jak i z uzasadnienia projektu, jest usprawnienie gospodarki finansowej Jednostek Samorz?du Terytorialnego (JST) w trzech kluczowych obszarach tj. (i) wprowadzenie zmiany racjonalizuj?ce proces zadłużenia w samorz?dach i powiększenia przestrzeni do dokonywania wydatków, (ii) uelastycznienie gospodarki finansowej ww. JST oraz (iii) usprawnienie monitorowania poziomu JST wobec tzw. niestandardowych instrumentów finansowania.

Słuszne to działanie odbywa się w kontekście zarówno realizacji przez JST licznych, potrzebnych choć obci?żaj?cych dla finansów publicznych przedsięwzięć w ramach drugiej perspektywy finansowania unijnego, jak i pogorszenia w 2017 r. wyniku finansowego instytucji samorz?dowych na szczeblu lokalnym (źródło : Główny Urz?d Statystyki, Komunikat dotycz?cy deficytu i długu sektora instytucji rz?dowych i samorz?dowych w 2017 roku z dnia 23 kwietnia 2018 r.).

Projekt nowelizacji zakłada m. in. wdrożenie znacz?cej zmiany art. 243 Ustawy o Finansach Publicznych w kontekście definicji i metody obliczenia Indywidualnego Wskaźnika Zadłużenia (IWZ), które de facto krystalizuje wszystkie wyżej wspomniane zagadnienia oraz odzwierciedla dwa aspekty o dużym znaczeniu dla rozwoju projektów w formule partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP) oraz które w świetle projektu nowelizacji szczególnie mog? mieć negatywny wpływ na rynku PPP w Polsce, gdyż by doprowadziły do ominięcie kwestii analizy podziału ryzyk i klasyfikacji umów PPP w stosunku do ich wpływu na dług publiczny.

Jak wskazuje uzasadnienie do projektu nowelizacji, projektowana zmiana definicji IWZ „zmierza do objęcia limitem spłaty zobowi?zań JST - oprócz kredytów i pożyczek - wszystkich zobowi?zań, które wywołuj? skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu. Dotyczy to więc wszystkich zobowi?zań zaliczanych do tytułu dłużnego - kredyty i pożyczki, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, a więc w szczególności również papierów wartościowych, których zbywalność jest ograniczona, umów sprzedaży, w których cena jest płatna w ratach, umów leasingu zawartych z producentem lub finansuj?cym, w których ryzyko i korzyści z tytułu własności s? przeniesione na korzystaj?cego z rzeczy, a także umów nienazwanych o terminie zapłaty dłuższym niż rok, zwi?zanych z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych, które wywołuj? skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu.”

W zwi?zku z powyższym, zrozumieć należy, że zaliczenie zobowi?zania do tytułu dłużnego nie będzie już skutkiem analizy wpływu ww. zobowi?zania na dług publiczny.

Co więcej, w uzasadnieniu projektu nowelizacji, Ustawodawca wskazuje na fakt, że zaproponowana zmiana Art. 72. Pkt 1 Ustawy o Finansach Publicznych zast?pić ma dalsze nowelizacje Rozporz?dzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego [2] („Rozporz?dzenia o Tytułach Dłużnych”) : „aby unikn?ć problemu zwi?zanego z definiowaniem treści poszczególnych tytułów na poziomie rozporz?dzenia, proponuje się dodać w art. 72 przepis (ust. 1a) stanowi?cy o tym, iż zobowi?zania finansowe zalicza się do tytułów dłużnych bior?c pod uwagę nie tylko ich treść prawn?, ale i ekonomiczn?, w szczególności do kategorii kredyty i pożyczki zalicza się zobowi?zania wynikaj?ce z umów, które wywołuj? skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu”.

W kontekście przedsięwzięć zrealizowanych w formule PPP, ocena czy dana umowa o PPP wpływa na dług publiczny powinna być w pierwszej kolejności dokonywana w oparciu o art. 18a ustawy o PPP, zgodnie z którym zobowi?zania wynikaj?ce z umów o PPP nie wpływaj? na poziom państwowego długu publicznego oraz deficyt sektora finansów publicznych w sytuacji, gdy partner prywatny ponosi większość ryzyka budowy oraz większość ryzyka dostępności lub ryzyka popytu - z uwzględnieniem wpływu na wymienione ryzyka czynników takich jak gwarancje i finansowanie przez partnera publicznego oraz alokacja aktywów po zakończeniu trwania umowy.

Analiza dokonanego w umowie o PPP podziału ryzyk powinna być dokonywana z uwzględnieniem wydanego na podstawie Rozporz?dzenia w Sprawie Ryzyk, które określa charakterystykę i zakres poszczególnych rodzajów ryzyka występuj?cych w projektach PPP, wyróżniaj?c przy tym trzy główne rodzaje ryzyk: ryzyko budowy (ryzyko konstrukcyjne), ryzyko dostępności oraz ryzyko popytu.

Z przeprowadzanych w ubiegłym roku rozmów z Departamentem PPP przy Ministerstwie Rozwoju wynikało, że nie planuje się dalszej nowelizacji ww. Rozporz?dzania a również, że podjęte zostan? prace nad opracowaniem dokumentu wyjaśniaj?cego obecnie obowi?zuj?ce przepisy i ich wzajemne oddziaływanie w zakresie wpływu zobowi?zań z umów PPP na możliwość zaci?gania zobowi?zań przez jednostki samorz?du terytorialnego oraz Skarbu Państwa. Jest to bowiem kolejny krok ku realizacji Polityki Rz?du w zakresie Rozwoju Partnerstwa Publiczno-Prywatnego

Projekty w formule PPP stanowi? dla polskich jednostek samorz?du terytorialnego doskonał? okazję do realizacji zamierzeń inwestycyjnych stosuj?c najlepsze praktyki rynkowe na etapie budowy, wieloletniej eksploatacji oraz finansowania, celem zapewnienia jak najmniejszy koszt globalny i jak najwyższa dostępność przez cały okres życia inwestycji.

Pragniemy w tym celu podkreślić fakt, że na w minionych miesi?cach odnotowano dwa wydarzenia o kapitalnym znaczeniu na rynku PPP to jest zawarcie umów przy założeniu finansowania przedsięwzięcia (tk. Etapu Robót, Etapu Utrzymania i Konserwacji oraz kosztów finansowania) drog? bez regresowego wykupu wierzytelności po bezspornym zakończeniu Etapu Robót, który według naszych szacunków jest najbardziej korzystnym narzędziem finansowym z perspektywy JST. Umowy te, które dotycz? termomodernizacji budynków oświatowych Miasta Zgierza (umowa podpisana 30/01/2017 r.) oraz kompleksowej modernizacji energetyczna budynków użyteczności publicznej w Sopocie (umowa podpisana w 17/04/2018) maj? charakter hybrydowy, gdyż w obu przypadkach Podmiot Publiczny stał się beneficjentem bezzwrotnej dotacji z funduszy unijnych. Zawarcie tych umów nast?piło po omówieniu przepisów dot. alokacji ryzyk pomiędzy stronami umowy o PPP oraz po niezbędnej i pozytywnej ocenie Regionalnych Izb Obrachunkowości (odpowiednio w Łodzi i w Gdańsku).

W świetle zaproponowanej zmiany Art. 72 Ustawy o Finansach Publicznych, odchodziłoby się de facto od konieczności analizy ryzyk umów o PPP, gdyż zobowi?zania wynikaj?ce z tychże umów, wywołuj?ce skutki ekonomiczne – a nie prawne - podobne do umowy pożyczki lub kredytu, zostałyby zaliczone automatyczne do wydatków na obsługę długu.

Wnioskujemy zatem, żeby do tego nowego ustępu 1a do art 72 UoFP dodać wyraźne postanowienie, aby we wskazanych w tym przepisie zobowi?zaniach były ujmowane wył?cznie te umowy o PPP, które maj? wpływ na poziom długu publicznego (tj. jak to jest aktualnie zgodnie z aktualnym brzmieniem rozporz?dzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r.). Wówczas, jak do tej pory, do długu JST i limitu zobowi?zań (oraz tych obowi?zków powi?zanych dot. RIO) by wchodziły tylko te umowy PPP, w których partner prywatny nie ponosi większości ryzyk zgodnie z art. 18 a ustawy o PPP i rozporz?dzeniem Ministra Gospodarki z dnia 11 lutego 2015. Wnioskujemy również o przeprowadzenie konsultacji potencjalnych skutków wprowadzenia zaproponowanej zmiany Art. 72 Ustawy o Finansach Publicznych z podmiotami zaangażowanymi w ocenie wpływu umów o PPP na dług publiczny i szczególnie na realizacje Celów zawartych w przyjętej 26 lipca 2017 przez Radę Ministrów w Polityka Rz?du W Zakresie Rozwoju Partnerstwa Publiczno-Prywatnego, np. : Departamentem PPP przy Ministerstwie Rozwoju, Prezesem Głównego Urzędu Statystki, Krajow? Rad? Regionalnych Izb Obrachunkowości.

[1] t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1870 z późn. zmianami

[2] Dz.U. 2011 nr 298 poz. 1767